Os dilemas da infraestrutura e a racionalidade econômica do ambiente de confiança
Regulação não é uma partida de tênis, na qual cada jogador almeja derrotar o oponente. Assemelha-se ao frescobol, em que ambos os praticantes querem manter a bola no ar pelo maior tempo possível. Se a bola cai, a partida acaba para ambos.
Quando se pensa em desenvolvimento, é consenso que precisamos cada vez mais de expansão da nossa infraestrutura. Os R$ 280 bilhões investidos em 2025 (dados da Associação Brasileira da Infraestrutura e Indústrias de Base/Abdib) ainda são insuficientes para neutralizar o déficit histórico de competitividade e acompanhar o crescimento vertiginoso da nossa produção agrícola e industrial.
A equação se torna ainda mais desafiadora quando acrescentamos a variável fiscal. Em um cenário de crescimento inercial de despesas obrigatórias e limitação orçamentária global, o espaço para gastos discricionários — investimentos — encontra-se cada vez mais comprimido. Esse diagnóstico revela aritmeticamente que o cenário logístico nacional depende cada vez mais do setor privado. E esse capital só aflui quando encontra ambiente de negócios seguro, previsível e institucionalmente estável.
Alguém sempre paga o preço da falta de infraestrutura: a carga, a indústria, o agronegócio, os consumidores e o governo — todos perdem. Na regulação do setor aquaviário, a intensificação dos conflitos é o termômetro da falta de infraestrutura. Atritos e divergências que seriam marginais na dinâmica econômica normal convertem-se em grandes contenciosos pela ausência de capacidade operacional.
A saturação de um terminal em Santos, por exemplo, amplifica as consequências de uma alteração de rota na navegação: as cargas que ficaram represadas nos pátios interrompem o fluxo e impedem a chegada dos novos contêineres que estavam previstos na programação. Na Antaq, acende o alerta com o aumento das disputas envolvendo a cobrança de sobreestadia de contêineres — cujas denúncias junto à Agência saltaram de 13% para 50% do total de demandas entre 2023 e 2025. Mais ao Norte, os desgastes em torno de sobretaxas emergenciais de seca seriam mais tênues se o país contasse com dragagens preventivas e contínuas garantidas por meio de concessões hidroviárias estruturadas.
A conclusão é inescapável: a falta de infraestrutura é um problema comum a todos. É reducionista a visão de que regulador e regulado ocupam lados opostos em um cabo de guerra. A complexidade dos desafios da infraestrutura exige de todos os agentes a construção de soluções que enfrentem os problemas reais — que não são poucos, nem simples.
Dessa constatação decorre outra, coerente com a própria lógica de existência da regulação. Diante de empreendimentos bilionários e prazos de maturação de décadas, a confiança mútua entre os agentes e o Estado converte-se no principal ativo de eficiência econômica. A imprevisibilidade encarece o capital, infla o prêmio de risco e paralisa investimentos. Em contrapartida, um ambiente de confiança —colaborativo na busca de soluções — simplifica o processo decisório, reduz custos de transação e confere a agilidade necessária a ajustes contratuais.
É evidente que, dados os interesses em jogo, os polos dessa relação tendem a um comportamento cauteloso — não cabe uma postura ingênua ou excessivamente “confiante” na outra parte. Todavia, é preciso notar que, sob a estrita ótica da racionalidade econômica, vale muito a pena ser confiável. Num contexto de regulação responsiva, o regulado transparente e confiável é submetido a uma fiscalização menos ostensiva e mais orientada à indução de melhorias. Para o regulador, por sua vez, a confiabilidade e a previsibilidade estão no cerne de sua existência – é o que o distingue dos demais órgãos e justifica sua autonomia.
É por isso que a regulação técnica aposta na credibilidade e na legitimidade de suas decisões — e se baseia em rito transparente, fundamentado em evidências e aberto ao contraditório qualificado. Recorrendo com certa liberdade à sociologia jurídica de Niklas Luhmann, podemos dizer que a confiabilidade no procedimento decisório é o elemento capaz de pacificar as disputas setoriais e assegurar um ambiente de baixos custos de transação.
A teoria dos jogos demonstrou que, sob a perspectiva econômica, a estratégia dominante para a maximização de valor em relações duradouras e recorrentes é a cooperação recíproca. Tratar a regulação como um “jogo de soma zero”, em que a vitória de uma parte exige a destruição da outra, é um viés míope de curto prazo que degrada o equilíbrio de longo prazo.
Um dos dilemas centrais desse ecossistema é a tentação das vitórias de ocasião. Se determinada deliberação não me favorece, tento fragilizar a autoridade do órgão regulador e, eventualmente, virar a mesa em outra instância. Ocorre que a relação regulador-regulado não é um “flerte de uma única noite”, mas um “casamento duradouro”. O ambiente regulatório opera como um jogo iterativo — uma sequência contínua de rodadas de interação.
Não há racionalidade em comprometer a credibilidade da relação para vencer uma partida inicial quando há um campeonato inteiro pela frente. O precedente criado para contornar a regra hoje abre a exata brecha que amanhã será utilizada por um concorrente em seu desfavor. Degradar a autoridade e a credibilidade do regulador destrói a higidez do ambiente, atingindo o valor dos próprios contratos no longo prazo.
Para o desenvolvimento do setor, é mais vantajoso conviver com um regulador firme, coerente e adstrito às garantias do procedimento do que cair na roda viva da insegurança jurídica. Regulação não é uma partida de tênis, na qual cada jogador almeja derrotar o oponente. Assemelha-se ao frescobol, em que ambos os praticantes querem manter a bola no ar pelo maior tempo possível. Se a bola cai, a partida acaba para ambos.
Pela estrita racionalidade econômica, interessa a todos construir ambientes de confiança e relações de longo prazo íntegras. O dissenso quanto aos resultados da decisão é natural no nosso contexto, mas temos de estar em consenso ao menos quanto às regras do jogo – quem decide e como decide. Ao país o que interessa é um mercado que atue em sua plenitude dentro de um ambiente previsível, com os incentivos adequados ao desenvolvimento de um setor eficiente. É preservando a transparência, o ambiente de confiança e a colaboração qualificada que construiremos soluções céleres e efetivas, capazes de sustentar a expansão e a resiliência da infraestrutura nacional.
Frederico Carvalho Dias. Diretor-geral da Agência Nacional de Transportes Aquaviários (Antaq).
