A visão matemática da insegurança jurídica
Se a insegurança jurídica é variabilidade, as ferramentas da qualidade da administração servem para tratá-la.
A insegurança jurídica é a queixa mais repetida de quem investe em infraestrutura no Brasil, e quase sempre é tratada como tema de juristas: leis mal redigidas, jurisprudência instável, contratos que mudam no meio do caminho. Proponho medi-la, olhá-la com uma lente mais matemática, mais gaussiana, voltada para a gestão. Vista assim, a insegurança jurídica pode ser trada como a variabilidade nos processos de decisão do Estado. E variabilidade sim, pode ser medida, tem causa identificável e pode ser reduzida.
Carl Friedrich Gauss foi um matemático alemão que formalizou a distribuição normal, aquela famosa curva em forma de sino que descreve como os dados de uma amostra se dispersam em torno da média. Pela curva de Gauss, decidir com 99,7% de segurança exige contar três desvios padrão acima da média em uma análise de dados.
O desvio padrão mede o quanto os valores costumam se afastar da média. Quanto maior ele for, menos previsível é o processo. Para a nossa analogia, é essa imprevisibilidade que o investidor chama de insegurança.
A operação portuária ensina como isso funciona. Um navio que espera em média 20 horas por um berço pode esperar só 4 horas ou absurdas 60 horas, e é essa amplitude, essa variação, que impede o planejamento, e que aumenta a insegurança e, consequentemente, custo da operação logística.
Em um terminal de três berços a 80% de ocupação, a espera média quadruplica quando a variabilidade, seja da demanda, seja da operação de atendimento ao navio, passa de um nível baixo para um alto. Por isso os planejadores trabalham com ocupações de referência bem abaixo de 100% da capacidade nominal do terminal: as tabelas clássicas da UNCTAD vão de cerca de 40% para um berço único a cerca de 70% para seis ou mais. Essa folga é capacidade que fica ociosa só para absorver as incertezas.
A decisão pública obedece à mesma lógica. Considere uma licença ambiental com prazo médio de 18 meses. Se o desvio de tempo das decisões em relação à média for de 2 meses, para termos 99,7% de segurança, planeja-se a decisão para 24 meses. Já se o desvio for de 8 meses, a mesma segurança exige 42 meses. Um ano e meio a mais de antecedência, com capital comprometido e desenvolvimento paralisado, aguardando para obter a mesma licença. O raciocínio vale para arrendamentos, autorizações de expansão, aprovação de investimentos em contratos vigentes e revisões contratuais. Quando cada caso vira um processo novo, o prazo perde previsibilidade e o investidor reage como o planejador do cais: decide com muita folga, e folga custa caro.
A variabilidade da decisão tem duas dimensões. A primeira é o prazo: ou seja, quando o Estado vai decidir. A segunda é o critério: como se vai decidir, e se casos iguais terão respostas iguais. Medidas regulatórias apoiadas em hipóteses, em vez de dados medidos e observações concretas, ampliam as duas.
Já notaram que, quando há uma barreira de concreto dividindo duas pistas, você acaba dirigindo mais devagar? Isso é chamado, em engenharia de transportes, de atrito. Esse atrito, apesar de não ser uma barreira objetiva, tipo um quebra-molas ou um radar, tem efeito muito parecido no comportamento do motorista.
O terminal, por exemplo, paga em redundância. Em Santos, o terminal BTP, sem poder expandir sua área, compra equipamentos reserva para substituir qualquer unidade defeituosa, porque não pode parar nem para manutenção programada. É capital imobilizado contra uma incerteza que o terminal não criou.
O armador, por sua vez, paga em folgas nas escalas, em escalas omitidas quando a espera estoura e em sobretaxas repassadas ao embarcador. O embarcador paga em estoque de segurança, em embarques antecipados e em multas por sobreestadias.
Já o investidor paga no prêmio de risco do investimento. Prazo e critério incertos significam retorno exigido mais alto, projeto adiado ou capacidade dimensionada com excesso de cautela. A capacidade que deixou de ser investida não existe para a carga no mundo real, e sua falta resultará em filas cada vez maiores.
O Estado, por fim, paga duas vezes: na competitividade nacional perdida e nas crises que precisa arbitrar quando a capacidade não chega a tempo.
Se a insegurança jurídica é variabilidade, as ferramentas da qualidade da administração servem para tratá-la. É possível medir os desvios padrão para chegar a uma certeza maior. Aplicada ao Estado, a pergunta é objetiva: para cada tipo de decisão, qual é o prazo médio, qual é o desvio padrão, ou seja, quantas decisões ultrapassam o prazo médio planejado pelo investidor?
O passo seguinte é estratificar o desvio por causa, como se faz no cais. Lá, cada queda de produtividade tem origem identificável nos registros: chuva, quebra de equipamento, tipo de navio. Nos processos públicos, as causas também são identificáveis: ausência de rito padronizado, sobreposição de órgãos, mudança de entendimento, exigências documentais redundantes. Cada causa tem dono e tratamento. Quando coordenei o agendamento de caminhões no acesso rodoviário a Santos, o ganho de capacidade sem obra veio justamente da redução da variabilidade das chegadas. A mesma disciplina aplicada às decisões produz ganho semelhante, sem custo fiscal.
O Monitoramento de Saturação Portuária, que o Governo Federal desenha até dezembro, é a oportunidade de começar. Monitorar os tempos médios e os desvios da média servem para identificarmos os processos que geram insegurança. Se trabalharmos na redução dessa variabilidade, é possível ter muito mais segurança na tomada de decisões e, assim, reduzir enormemente o custo de investir no Brasil.
Luís Cláudio Santana Montenegro escreve quinzenalmente para o BE News, com seus artigos publicados às quartas-feiras.
