Consultas públicas: da participação à decisão

O que importa não é quantas sugestões foram aceitas, mas a qualidade da avaliação e a capacidade de aperfeiçoar a decisão.

O Brasil avançou ao incorporar consultas públicas à rotina regulatória. O próximo passo deveria ser aperfeiçoar o que acontece depois que elas terminam.

O Ministério de Portos e Aeroportos colocou em consulta pública, neste mês de outubro, uma proposta de revisão da Portaria 530/2019, que disciplina alterações nos contratos de arrendamento portuário. Entre as propostas estão mudanças nos mecanismos de recomposição do equilíbrio econômico-financeiro, ampliação das possibilidades de investimentos e flexibilização de prazos contratuais. São decisões capazes de influenciar a concorrência, a utilização de áreas públicas e os investimentos no setor durante décadas.

A iniciativa é oportuna, mas oferece também uma ocasião para discutir uma questão que raramente recebe a mesma atenção dedicada ao conteúdo das propostas: o próprio funcionamento das consultas públicas no Brasil.

Ministérios e agências reguladoras utilizam regularmente esse instrumento para receber manifestações de empresas, associações, especialistas e cidadãos. Encerrados os prazos, as contribuições são examinadas e os resultados divulgados como demonstração de transparência e participação social. O procedimento representa um avanço importante, mas existe uma diferença entre permitir que a sociedade se manifeste e assegurar que seus argumentos sejam avaliados com independência.

O modelo atual apresenta uma característica que merece reflexão. O órgão público desenvolve uma proposta, estabelece suas premissas técnicas e econômicas, elabora a minuta e a submete à consulta. Posteriormente, cabe normalmente à mesma estrutura administrativa examinar as sugestões, decidir quais serão acolhidas e justificar a rejeição das demais.

Isso não significa que as avaliações sejam necessariamente parciais. O problema é institucional. Quem participou de um longo trabalho de elaboração tende naturalmente a preservar as premissas que orientaram suas conclusões, especialmente quando as contribuições questionam aspectos centrais do projeto.

Na consulta sobre a Portaria 530, a plataforma Brasil Participativo informa expressamente que os comentários serão avaliados pela Secretaria Nacional de Portos, responsável pela condução da proposta. A atribuição está claramente identificada, mas permanece a pergunta: seria esse o modelo mais adequado para avaliar possíveis críticas dirigidas ao trabalho da própria estrutura que o elaborou?

A legislação brasileira já estabelece mecanismos de participação e resposta. A Lei 9.784/1999, em seu artigo 31, § 2º, prevê, no âmbito do processo administrativo federal, o direito a resposta fundamentada nas consultas públicas, admitindo respostas comuns a alegações substancialmente iguais. Para as agências reguladoras federais, a Lei 13.848/2019 estabelece obrigações específicas de divulgação das contribuições e dos posicionamentos adotados.

O problema, portanto, não se resume à existência de respostas, mas à independência da avaliação e à possibilidade de verificar se os argumentos apresentados produziram modificações concretas. Uma justificativa pode cumprir formalmente as exigências administrativas sem demonstrar que determinada contribuição foi examinada com suficiente abertura para rever as premissas originais.

A Consulta e Audiência Pública nº 02/2025, relativa ao Tecon Santos 10, antigo STS10, oferece um exemplo. Segundo a Nota Técnica nº 21/2025 da ANTAQ, foram recebidas 513 contribuições e pedidos de esclarecimento pelo formulário eletrônico, resultando em 487 manifestações válidas após o tratamento de duplicidades e uma retirada. Houve ainda 45 documentos complementares e participação de 37 inscritos na audiência virtual.

As contribuições foram analisadas de forma coordenada pela ANTAQ, pelo Ministério de Portos e Aeroportos e pela Infra S.A., respeitando suas atribuições. A nota técnica concentra sua análise nos pontos considerados mais sensíveis e naqueles que produziram alterações na modelagem. Os estudos econômicos e concorrenciais, por sua vez, foram tratados em documentos específicos.

Embora essas informações estejam disponíveis, acompanhar o destino de determinada sugestão exige percorrer diferentes notas técnicas, minutas e revisões posteriores. Existe uma diferença entre declarar uma contribuição acolhida e comprovar sua efetiva incorporação aos documentos que orientarão a decisão final. Essa verificação não deveria depender de uma investigação individual do participante.

O percentual de acolhimento também exige cautela. Uma sugestão integralmente aceita pode representar apenas uma correção de redação, enquanto outra, parcialmente acolhida, pode modificar premissas econômicas relevantes. Rejeitar numerosas manifestações também pode ser justificável quando os argumentos não possuem consistência técnica. O que importa não é quantas sugestões foram aceitas, mas a qualidade da avaliação e a capacidade de aperfeiçoar a decisão.

Uma alternativa seria introduzir uma etapa de avaliação por comissão técnica independente, especialmente nas consultas de maior relevância econômica, concorrencial ou social. Essa comissão não substituiria a agência reguladora nem o Poder Concedente. Sua função seria examinar as contribuições, avaliar a consistência dos argumentos e recomendar seu acolhimento, rejeição ou aprofundamento técnico.

Seus integrantes deveriam possuir qualificação compatível com o objeto da consulta, não ter participado da elaboração da proposta original e declarar eventuais conflitos de interesse. A seleção seguiria critérios públicos, evitando tanto a influência dos formuladores quanto a captura por interesses privados.

O relatório seria encaminhado à autoridade competente, que manteria integralmente sua responsabilidade decisória. Quando discordasse das recomendações independentes, deveria apresentar justificativa específica, demonstrando os fundamentos técnicos, jurídicos ou econômicos da divergência. Assim, a avaliação externa contribuiria para a qualidade da decisão, sem transferir a terceiros competências legalmente atribuídas ao poder público.

É importante reconhecer que já existe controle externo sobre determinadas decisões regulatórias. O TCU, por exemplo, examinou a modelagem do Tecon Santos 10 e aspectos do procedimento participativo. A comissão proposta teria finalidade distinta e complementar: avaliar tecnicamente as contribuições antes da decisão final e acompanhar o destino das recomendações, sem substituir as competências de fiscalização do Tribunal.

Para evitar mais uma estrutura burocrática, seria possível começar com um projeto-piloto, restrito a consultas de elevada materialidade, definida por critérios objetivos. Uma comissão de três especialistas, com prazo ordinário de até trinta dias, poderia aproveitar estruturas administrativas existentes, mediante instrumento jurídico adequado e divulgação dos custos envolvidos. A organização temática das contribuições, já praticada pela ANTAQ, facilitaria esse trabalho.

Outra providência essencial seria instituir uma matriz pública de rastreabilidade. Nela constariam a contribuição apresentada, a avaliação recebida, a recomendação independente, a decisão da autoridade e a identificação do dispositivo ou parâmetro eventualmente modificado. O registro acompanharia as revisões posteriores, permitindo verificar se a alteração permaneceu na versão definitiva. A identificação poderia ocorrer por códigos individuais, preservando dados pessoais e informações legitimamente protegidas por sigilo.

Essa medida permitiria distinguir sugestões consideradas procedentes daquelas efetivamente implementadas, evitando que mudanças inicialmente anunciadas desaparecessem em versões posteriores sem explicação acessível aos participantes.

Não se pretende transformar consultas públicas em votações ou obrigar a administração a aceitar manifestações apenas porque foram apresentadas. Empresas e associações podem defender interesses particulares legítimos, mas nem sempre coincidentes com o interesse coletivo. Cabe ao poder público decidir com responsabilidade, fundamentação e respeito à legislação.

A revisão da Portaria 530 demonstra a relevância desse debate. Alterações nos mecanismos de reequilíbrio e nos prazos de exploração de instalações portuárias podem trazer benefícios importantes, mas também envolvem escolhas com efeitos duradouros sobre patrimônio público, investimentos e concorrência. Quanto maior o impacto potencial da decisão, maior deveria ser a exigência de independência e transparência na avaliação das contribuições.

O Brasil avançou ao incorporar consultas públicas à rotina regulatória. O próximo passo deveria ser aperfeiçoar o que acontece depois que elas terminam. A participação social não pode ser medida apenas pelo número de manifestações recebidas ou pela publicação de relatórios de respostas. Precisa demonstrar que os argumentos foram examinados com rigor e que seu destino pode ser acompanhado até a decisão final.

Afinal, consulta pública não é obrigação de concordar com quem participa. Mas também não deveria ser apenas obrigação de ouvi-lo.

Valter Branco escreve semanalmente para o BE News, com seus textos publicados às segundas-feiras.