Concessão do canal de Santos acelera projetos parados há anos
A autoridade também pediu que decisões estratégicas permanecessem sob seu controle, incluindo a gestão e operação do VTMIS. A posição, portanto, não era simplesmente contra a participação privada, mas favorável a um modelo no qual a APS preservasse maior protagonismo na gestão do canal.
Talvez esse seja o efeito mais interessante da disputa entre os dois modelos: a possibilidade de concessão parece ter acelerado a autoridade pública, enquanto a própria aceleração evidencia as dificuldades que ajudaram a justificar a concessão.
Durante anos, dois projetos importantes para a infraestrutura aquaviária do Porto de Santos (SP) permaneceram sem solução definitiva: o aprofundamento do canal de acesso e a implantação do VTMIS. O primeiro continua com profundidade operacional de 15 metros, enquanto o segundo, segundo a própria Autoridade Portuária de Santos (APS), levou mais de 15 anos para chegar à fase de contratação.
A situação começou a mudar justamente quando a concessão do canal de acesso, inspirada no modelo adotado em Paranaguá (PR), deixou de ser apenas uma possibilidade e avançou na estrutura regulatória federal. A modelagem prevê, entre outras obrigações, o aprofundamento de 15 para 16 metros e posteriormente para 17 metros, a manutenção do canal e a implantação do VTMIS.
A APS, entretanto, sempre defendeu que o modelo de Paranaguá não poderia ser simplesmente reproduzido em Santos. O presidente da autoridade classificou a ideia de um “control C, control V” como inadequada diante das dimensões, da importância econômica e das particularidades do complexo santista.
Entre os pontos apresentados ao Governo Federal, estavam a ampliação do horizonte de investimentos para 25 anos, o aprofundamento para 17 metros, a inclusão de um guia-corrente, soluções para reduzir o assoreamento, revisão dos métodos de cálculo dos volumes de dragagem e derrocagem, atualização da taxa de assoreamento utilizada na modelagem econômico-financeira e consideração das restrições ambientais e condicionantes do licenciamento.
Esses argumentos não são secundários. A preocupação com o assoreamento e os efeitos hidrodinâmicos é especialmente relevante em Santos. Aumentar a profundidade do canal não significa apenas retirar mais sedimentos: a alteração da geometria pode modificar a dinâmica sedimentar e aumentar a necessidade de manutenção. Por isso, a APS defendeu que a modelagem da concessão considerasse estudos e soluções estruturais compatíveis com as características do estuário.
A autoridade também pediu que decisões estratégicas permanecessem sob seu controle, incluindo a gestão e operação do VTMIS. A posição, portanto, não era simplesmente contra a participação privada, mas favorável a um modelo no qual a APS preservasse maior protagonismo na gestão do canal.
É nesse contexto que as iniciativas recentes da autoridade chamam atenção.
Em junho, a APS assinou contrato de R$ 617,9 milhões para aprofundar o canal de 15 para 16 metros. A contratação sofreu questionamentos de concorrentes, passou pelo Judiciário e pelo Tribunal de Contas da União e, depois de decisões que permitiram seu prosseguimento, voltou a ser suspensa pelo TCU em agosto. A medida cautelar se refere ao aprofundamento, e não à dragagem de manutenção.
Não há necessariamente contradição entre defender estudos e posteriormente contratar uma obra. Estudos técnicos podem ter avançado ou sido considerados suficientes para a etapa de 16 metros. O ponto que merece esclarecimento é outro: se a complexidade técnica do canal foi utilizada para justificar mudanças importantes na modelagem da concessão, seria importante conhecer quais estudos e premissas permitiram à APS assumir diretamente o aprofundamento, e como eles se relacionam com aqueles utilizados na modelagem federal.
A questão ganha ainda mais relevância com o VTMIS. Depois de mais de uma década de desenvolvimento, a APS assinou recentemente contrato para sua implantação. O sistema também está incluído entre os investimentos previstos na concessão federal.
Temos, assim, dois componentes relevantes do projeto de concessão passando a ser contratados diretamente pela autoridade: o aprofundamento para 16 metros e o VTMIS. Não significa que a APS esteja deliberadamente tentando esvaziar a concessão. Não há evidência suficiente para atribuir essa intenção.
Existe, porém, um possível efeito de esvaziamento parcial do escopo. Se a autoridade executar diretamente investimentos originalmente previstos para o concessionário, muda a relação entre investimentos, riscos e receitas do futuro contrato. A concessão poderá continuar abrangendo a manutenção, o aprofundamento para 17 metros, sinalização, obras estruturais e outras obrigações, mas sua equação econômica será diferente daquela concebida inicialmente.
Há, por outro lado, um argumento importante a favor da concessão. As próprias dificuldades enfrentadas pela APS para contratar a dragagem mostram algumas das razões pelas quais a transferência de responsabilidades ao setor privado pode ser interessante. O contrato de aprofundamento sofreu disputas administrativas, questionamentos judiciais e intervenção do TCU antes mesmo de a obra começar.
Uma concessionária também estaria sujeita a licenciamento, fiscalização e eventuais disputas, mas teria maior liberdade empresarial para contratar fornecedores, substituir prestadores e administrar cronogramas. O risco não desapareceria; mudaria de responsável.
O VTMIS oferece outro exemplo. Um projeto que permaneceu por mais de 15 anos em desenvolvimento somente agora chega à implantação. Não é possível afirmar que uma concessionária teria resolvido o problema mais rapidamente, mas a trajetória mostra que o modelo de contratação pública também possui custos e riscos.
Surge, então, uma situação paradoxal. A possibilidade de concessão parece ter contribuído para acelerar projetos que permaneceram durante anos sem solução definitiva. Ao mesmo tempo, a reação da APS pode estar reduzindo o conjunto de responsabilidades que originalmente justificava a transferência do canal para um operador privado.
As duas interpretações podem coexistir. A APS pode estar simplesmente evitando que Santos continue esperando por uma decisão sobre o modelo de gestão. Nesse caso, antecipar investimentos seria uma forma de proteger o interesse do porto e, eventualmente, preparar uma infraestrutura melhor para o futuro concessionário.
Mas também é legítimo perguntar se, depois de a autoridade assumir diretamente parte relevante dos investimentos, a concessão continuará oferecendo ao setor privado escala, responsabilidades e riscos suficientes para justificar sua transferência.
A posição da APS de que Santos necessita de um modelo diferente de Paranaguá merece consideração. O porto possui dimensões, tráfego e características ambientais e operacionais próprias. Entretanto, se essas particularidades justificam maior participação da autoridade e a execução direta de investimentos, será necessário demonstrar também como essa escolha afetará o escopo e a viabilidade econômica da futura concessão.
O ponto central, portanto, não deveria ser simplesmente quem controlará o canal. É preciso definir com clareza quais responsabilidades permanecerão com a APS, quais serão transferidas ao concessionário, quais investimentos já terão sido realizados pelo poder público e quais riscos serão efetivamente assumidos pela iniciativa privada.
A experiência recente oferece argumentos para os dois lados. A APS finalmente avançou em projetos que estavam parados há anos, mas as dificuldades para contratar e executar a dragagem mostram justamente alguns dos obstáculos que uma concessão pretende superar.
Talvez esse seja o efeito mais interessante da disputa entre os dois modelos: a possibilidade de concessão parece ter acelerado a autoridade pública, enquanto a própria aceleração evidencia as dificuldades que ajudaram a justificar a concessão.
Para Santos, o resultado mais importante não deveria ser a vitória de um modelo sobre o outro, mas a garantia de um canal mais profundo, seguro, previsível e permanentemente mantido. A escolha entre gestão pública e concessão privada deveria ser consequência dessa necessidade — e não o ponto de partida.
Valter Branco escreve semanalmente para o BE News, com seus textos publicados às segundas-feiras.
