Free Flow e o equilíbrio dos contratos: uma dúvida que merece resposta

Continuo convencido de que o Free Flow representa um avanço importante para a fluidez do tráfego, para a redução de congestionamentos e para a modernização da infraestrutura rodoviária. Depois de analisar o TAM nº 24/2026 da Ecovias, porém, minha principal dúvida deixou de ser quem ganha ou quem perde com o novo sistema.

Há algumas semanas, escrevi sobre o equilíbrio econômico-financeiro dos contratos de concessão. O tema voltou à minha atenção ao observar, mais uma vez, concessionárias pleiteando reequilíbrios em razão de novos investimentos, alterações regulatórias ou fatos supervenientes. Em alguns casos recentes, vimos inclusive dirigentes de agências reguladoras serem responsabilizados por decisões relacionadas à recomposição contratual, demonstrando o quanto esse tema é sensível para a Administração Pública.

Passei então a refletir sobre a situação inversa. Quando um fato novo aumenta custos ou cria novas obrigações para a concessionária, é natural discutir a recomposição do equilíbrio contratual. Afinal, esse é um dos pilares das concessões públicas. Mas e quando ocorre o contrário? Quando uma inovação tecnológica altera a estrutura operacional da concessão e potencialmente reduz custos ou transfere riscos anteriormente suportados pela concessionária, também não deveria existir uma análise do equilíbrio econômico-financeiro?

Essa dúvida surgiu quando começaram as discussões sobre a implantação do sistema Free Flow no Sistema Anchieta-Imigrantes.

Minha impressão inicial era bastante intuitiva. Sem as tradicionais praças de pedágio, imaginei uma redução expressiva dos custos operacionais. Cabines funcionando vinte e quatro horas por dia exigem equipes em regime de turnos, supervisão, cobertura de férias, encargos trabalhistas, manutenção predial, energia elétrica, limpeza, vigilância e diversos outros custos permanentes. A substituição dessa estrutura por pórticos eletrônicos parecia indicar um ganho importante de eficiência ao longo dos muitos anos ainda restantes da concessão.

Do ponto de vista da logística, essa hipótese despertava uma expectativa interessante. O pedágio representa parcela relevante do custo do transporte rodoviário de cargas. Caso uma inovação tecnológica proporcionasse economia líquida significativa para a concessionária, seria legítimo imaginar que, em algum momento, parte desse ganho pudesse contribuir para a modicidade tarifária, reduzindo custos para transportadores, embarcadores e, ao final da cadeia, para o próprio consumidor.

Para compreender melhor a questão, recorri à Lei de Acesso à Informação.

Recebi, entre outros documentos, o Termo Aditivo Modificativo (TAM) nº 24/2026, firmado entre o Estado de São Paulo e a Ecovias dos Imigrantes S.A., que altera o Contrato de Concessão do Sistema Anchieta-Imigrantes para disciplinar a implantação do Free Flow.

Foi aí que minha percepção começou a mudar. Ao contrário da visão simplificada de que o Free Flow apenas elimina custos, o TAM revela uma operação contratual bastante mais complexa. O documento prevê novos investimentos, implantação do Sistema de Comboio Dinâmico, novos custos de operação e manutenção, alterações na matriz de riscos da concessão, mecanismos específicos de compensação financeira e futura apuração de impactos econômico-financeiros.

Outro aspecto que chamou minha atenção foi a criação de uma conta reserva vinculada ao novo sistema, com aporte inicial de aproximadamente R$ 300 milhões pelo Poder Concedente. Conforme previsto no próprio TAM, essa estrutura tem por finalidade suportar mecanismos relacionados ao funcionamento do Free Flow, especialmente diante de riscos como a inadimplência dos usuários e oscilações de receita. Esse mecanismo, por si só, não representa uma remuneração adicional à concessionária, mas evidencia que a implantação do Free Flow envolve uma estrutura contratual muito mais complexa do que normalmente se imagina.

Até esse ponto, minha hipótese inicial já havia sido profundamente revisada. O Free Flow claramente não se resume à simples eliminação de cabines de pedágio.

Entretanto, uma passagem específica do TAM despertou uma nova dúvida.

O documento estabelece que os impactos decorrentes das novas obrigações do Free Flow e do Sistema de Comboio Dinâmico serão considerados no processo de revisão do equilíbrio econômico-financeiro. Ao mesmo tempo, registra que também deverão ser consideradas, em revisões contratuais futuras, as exclusões das obrigações de operação e manutenção das antigas praças de pedágio e do sistema tradicional de comboio.

É justamente nesse ponto que, a meu ver, reside uma discussão relevante.

Como essas eventuais economias serão efetivamente mensuradas? Já foram quantificadas? Serão compensadas com os novos custos? Haverá um cálculo líquido entre os investimentos adicionais e as despesas que deixam de existir? Ou essa avaliação somente ocorrerá em futuras revisões contratuais?

Outra questão que naturalmente surge diz respeito à implantação do pedágio ponto a ponto. Se a tecnologia do Free Flow permite cobrar exatamente pelo trecho percorrido, não seria essa uma oportunidade para acelerar essa discussão no Sistema Anchieta-Imigrantes? E, caso venham a ser identificados ganhos líquidos de eficiência, não seria igualmente oportuno que eventuais benefícios aos usuários fossem considerados com a mesma prioridade dedicada à apuração dos novos custos da concessão?

Não apresento essas perguntas como críticas, muito menos como afirmações de que exista qualquer irregularidade. Ao contrário. Elas decorrem da leitura de um documento público e da tentativa de compreender como será aplicada, na prática, uma das premissas mais importantes dos contratos de concessão: a preservação do equilíbrio econômico-financeiro do contrato.

Esse princípio normalmente ganha destaque quando protege a concessionária diante de fatos que aumentam custos ou reduzem receitas. Talvez valha discutir também seu outro lado: de que forma eventuais ganhos de eficiência decorrentes de inovação tecnológica, caso existam após a apuração completa dos custos e investimentos, poderão ser considerados em benefício da coletividade.

A resposta pode não ser, necessariamente, uma redução tarifária. Poderá consistir em novos investimentos, melhoria dos serviços, compensação de riscos assumidos pelo Poder Concedente ou qualquer outro mecanismo previsto contratualmente. O importante é que a metodologia seja transparente e compreensível para todos os envolvidos.

Para o setor de logística, esse debate é particularmente relevante. O pedágio integra diretamente a composição do frete rodoviário. Qualquer inovação tecnológica que altere estruturalmente os custos de uma concessão, merece ser acompanhada com atenção, pois seus efeitos podem repercutir na competitividade do transporte, nos custos logísticos e, consequentemente, nos preços pagos pela sociedade.

Continuo convencido de que o Free Flow representa um avanço importante para a fluidez do tráfego, para a redução de congestionamentos e para a modernização da infraestrutura rodoviária. Depois de analisar o TAM nº 24/2026 da Ecovias, porém, minha principal dúvida deixou de ser quem ganha ou quem perde com o novo sistema.

A questão que considero realmente importante é outra: como o Poder Concedente demonstrará, de forma transparente, que todos os novos custos, todas as economias decorrentes das estruturas desativadas e todos os riscos redistribuídos foram considerados de maneira equilibrada?

Essa talvez seja a discussão mais relevante para concessionárias, usuários, transportadores e para todos aqueles que acreditam que contratos públicos modernos devem combinar inovação tecnológica, segurança jurídica, transparência e modicidade tarifária.

Valter Branco escreve semanalmente para o BE News, com seus textos publicados às segundas-feiras.