Rodovias resilientes: o desafio de adaptar os contratos de concessão a uma nova realidade climática

Nos novos projetos, a prevenção deve começar nos estudos de viabilidade, com avaliação de vulnerabilidades, identificação de trechos críticos, definição de intervenções e inclusão dos respectivos custos na modelagem econômico-financeira.

Eventos climáticos extremos impõem desafios crescentes à infraestrutura rodoviária brasileira. Chuvas intensas, enchentes, deslizamentos e secas prolongadas ameaçam a segurança e a trafegabilidade das estradas, comprometem a continuidade dos serviços e pressionam o planejamento de investimentos e a sustentabilidade econômico-financeira das concessões.

Em agosto de 2026, diante da previsão de intensificação dos efeitos do El Niño, a Agência Nacional de Transportes Terrestres (ANTT) anunciou o reforço da fiscalização e das medidas preventivas nas rodovias concedidas, com atenção à drenagem, à contenção de encostas e à prevenção de incêndios.

O desafio não é apenas operacional, pois envolve também definir responsabilidades e distribuir os custos da adaptação climática entre concessionárias e poder concedente. Essa preocupação deve orientar tanto a estruturação quanto a execução dos contratos.

A matriz de riscos dos contratos de concessão define os eventos suportados pela concessionária e aqueles que podem justificar a recomposição do equilíbrio econômico-financeiro. Com a maior frequência e intensidade dos fenômenos climáticos, torna-se mais difícil distinguir riscos inerentes à atividade de situações extraordinárias que ultrapassam as obrigações assumidas.

Eventos conhecidos e tecnicamente mensuráveis não podem ser tratados indistintamente como imprevisíveis. Contudo, conhecer uma vulnerabilidade não significa antecipar a magnitude de cada ocorrência nem atribuir todos os seus custos à concessionária. São necessárias matrizes de riscos precisas, que diferenciem prevenção ordinária, investimentos adicionais de adaptação e hipóteses excepcionais de compartilhamento de custos.

Essa previsibilidade exige repensar os contratos de concessão, relações jurídicas de longa duração que não podem permanecer indiferentes às transformações ambientais, tecnológicas e econômicas. A resiliência da rodovia também depende da capacidade de adaptação do contrato.

A adaptabilidade contratual permite acomodar circunstâncias supervenientes sem comprometer a segurança jurídica. Estabilidade não significa imutabilidade, mas revisão transparente, respeito à matriz de riscos e preservação do equilíbrio econômico-financeiro. O art. 23, V, da Lei nº 8.987/1995 já prevê cláusulas sobre alterações e expansões futuras dos serviços e sua modernização.

Essa necessidade de adaptação não se limita aos efeitos das mudanças climáticas. A própria Reforma Tributária trouxe à pauta regulatória a discussão sobre a preservação do equilíbrio econômico-financeiro das concessões rodoviárias. Em outubro de 2026, a ANTT abriu procedimento de participação social para discutir uma metodologia de apuração e recomposição cautelar dos impactos projetados da transição para o novo sistema tributário nos contratos vigentes. Embora ainda se trate de uma proposta, a iniciativa evidencia a importância de instrumentos regulatórios capazes de antecipar os efeitos de transformações econômicas e normativas, evitando que a necessidade de revisão contratual seja enfrentada apenas depois da concretização de seus impactos.

No campo da adaptação climática, essa mesma lógica de antecipação e planejamento exige que a possibilidade de ocorrência de eventos extremos seja considerada previamente na estruturação e na execução dos contratos. Mesmo sem previsão exata de intensidade e efeitos, identificar trechos vulneráveis e adotar medidas preventivas permite mitigar danos e preservar a continuidade dos serviços.

A relação entre riscos climáticos e equilíbrio contratual também foi debatida no encontro técnico-jurídico “Reequilíbrio Econômico-Financeiro: Novas Abordagens”, com especialistas e representantes da ANTT.

O reequilíbrio permanece indispensável, mas não pode ser a única resposta. Em junho de 2025, a ANTT autorizou provisoriamente a recomposição de cerca de R$ 115 milhões à CCR RioSP por intervenções emergenciais após chuvas na BR-101/RJ/SP, com fundamento na Instrução Normativa nº 33/2024 e sujeita à análise definitiva.

O exemplo não significa reequilíbrio automático. A atribuição dos custos exige examinar a matriz de riscos, os deveres preventivos, a extensão dos danos e os investimentos não previstos. A previsibilidade do risco não implica que toda consequência concreta tenha sido assumida pela concessionária. A resposta regulatória deve conciliar intervenções urgentes e apuração das responsabilidades contratuais.

Nos novos projetos, a prevenção deve começar nos estudos de viabilidade, com avaliação de vulnerabilidades, identificação de trechos críticos, definição de intervenções e inclusão dos respectivos custos na modelagem econômico-financeira.

Com efeito, vale mencionar que a Resolução ANTT nº 6.057/2024, que instituiu o Programa de Sustentabilidade para Infraestrutura de Rodovias e Ferrovias Federais, contempla a resiliência na gestão da infraestrutura. As enchentes de 2024 no Rio Grande do Sul evidenciam a necessidade de incorporar as lições dos eventos extremos à modelagem de concessões.

Indicadores de desempenho também podem aferir a preparação, a capacidade de resposta e o restabelecimento da operação após eventos climáticos extremos, com parâmetros contratuais objetivos.

Nos contratos vigentes, concebidos muitas vezes sem a atual atenção aos riscos climáticos, novas obrigações e investimentos exigem avaliação técnica e respeito à repartição de riscos pactuada.

Obras de drenagem, contenção de encostas e monitoramento devem ser incorporadas mediante instrumentos contratuais adequados e, quando cabível, mecanismos de revisão e recomposição, evitando insegurança ao investidor e transferência automática de custos aos usuários.

A adaptação climática das concessões vai além da recuperação de estradas após desastres. Exige integrar planejamento técnico, regulação econômica e gestão contratual para proteger usuários, atrair investimentos e assegurar serviços adequados. Rodovias resilientes dependem, também, de contratos capazes de evoluir com responsabilidade e segurança jurídica.

Vivian Ribeiro Madsen Figueiredo, Renato Fernandes de Castro e outros profissionais do escritório Almeida Prado e Hoffmann Advogados escrevem para o BE News quinzenalmente.