2050: próximo horizonte de planejamento

A principal inovação desse processo (PNL-2050), todavia, foi a explicitação dos problemas enfrentados pelos setores como ponto de partida analítico, problemas, que se imagina, balizarão as próximas etapas do processo (pós consulta pública).

“Planos não ganham guerra;
planejamento sim”
(Dwight Eisenhower)

“Antes de começar é preciso um plano;
e depois de planejar é preciso execução imediata.”
(Sêneca: 4AC – 65DC)

O Ministério dos Transportes (MT) vem de divulgar, no último dia 18, no Auditório da Confederação Nacional da Indústria (CNT), o que com propriedade denomina “Avaliação Estratégica do Plano Nacional de Logística (PNL) 2050”. Após a apresentação do seu secretário-executivo, George Santoro, foram realizados painéis com intervenções de diversos secretários do próprio MT, do Ministério de Portos e Aeroportos (MPor) e do Ministério de Planejamento e Orçamento (MPO), além de manifestações de representantes de várias entidades do setor. No evento, também foi assinada a portaria abrindo a consulta pública, até 18 de janeiro do próximo ano (um mês), por meio da plataforma “Participa + Brasil”.

O PNL 2050, todavia, não é a única iniciativa de planejamento do Governo Federal nesse horizonte: “Estratégia Brasil 2050” (EB-2050), coordenado pelo MPO, visa “garantir uma maior previsibilidade na atuação governamental, melhora do ambiente de negócios e aumento da transparência”. Em princípio, a ele o PNL deve se referenciar, razão pela qual, como informado pela secretária nacional de Planejamento do Ministério do Planejamento e Orçamento, Virgínia de Angelis, em sua intervenção, ambos os ministérios estão trabalhando para articulá-los.

Com metodologia de condução do processo similar à do PNL, o EB-2050 levantou e sistematizou 21 temas, que foram organizados em três eixos estratégicos: 

• Desenvolvimento social e garantia de direitos; 
• Desenvolvimento econômico e sustentabilidade socioambiental e climática;  
• Fortalecimento das instituições democráticas, das capacidades estatais e da soberania nacional.

Dos 21 temas, em maior ou menor grau, seis podem ser vistos como associados à logística e à mobilidade. Mais especificamente às suas infraestruturas: cidades sustentáveis e resilientes (n. 8); descarbonização da economia (n. 9); transição e segurança energética brasileira (n. 10); produtividade e competitividade da economia (n. 11); transformação digital, segurança cibernética e proteção de dados (n. 14); inserção econômica competitiva e soberana do Brasil (n. 17).

Em estágio um pouco mais à frente que o PNL, o EB-2050 já enuncia objetivos específicos, desafios a serem enfrentados, indicadores e metas para cada um dos temas em seu sumário executivo (169 pgs). No caso das metas, inclusive, segmentando-as por decênios até o horizonte do instrumento.

A referência mais específica para o PNL-2050, todavia, é o Decreto nº 12.022/2024, que dispõe tanto sobre objetivos e diretrizes básicas, como sobre governança/metodologia do “Planejamento Integrado de Transportes – PIT”. Este prevê um quarteto de instrumentos (art. 3º-7º), a saber: além do Plano Nacional de Logística – PNL, ora em questão, os planos setoriais dos subsistemas rodoviário, ferroviário, hidroviário, portuário e aeroviário; o Plano Geral de Parcerias; e o Plano Geral de Ações Públicas. O que se espera é que tais instrumentos não demorem tanto para serem concluídos, como ocorrido com os planos decorrentes/complementares do PNL-2035.

Nos seus dois primeiros artigos, o decreto explicita várias características e diretrizes do PIT, como, p.ex, ser o plano nacional – não apenas federal; abranger pessoas e bens; ter visão territorial e dinâmica integrada; e ser focado na competitividade nacional, desenvolvimento regional e integração nacional. 

E uma importante inovação (art. 8º): ter metas e indicadores que permitam o monitoramento e a avaliação periódica de resultados.  

Ademais, o PNL é referência tanto para o Plano Plurianual como para os orçamentos anuais (vínculos importantes!), e deve ser atualizado quadrienalmente (art. 9º) e ser elaborado com participação da sociedade civil (art. 16). Já os demais artigos (29 ao todo) tratam da governança do processo.

Em síntese: pelo decreto, o PNL (o PIT, de forma geral), em si, além de focado e finalístico, deve ser inter-modal; inter-funcional; inter-institucional e monitorável.

Processo em evolução:

Com o material que foi apresentado, e que está agora sendo submetido a consulta pública, começa a ficar mais claro o rumo que o PNL-2050 irá tomar. Isso porque, além do grande acervo de dados e informações disponibilizados, das didáticas sistematizações e ilustrações apresentadas, é possível observar uma evolução (positiva!) do processo, a par de algumas inovações: tanto no enfoque como na própria metodologia, certamente fruto das críticas e contribuições recebidas nos vários eventos e pela mídia ao longo de 2025. Delas vale destacar:

• Fluxos de pessoas e de cargas, com suas especificidades e suas sinergias – antes eram apenas cargas;
• No tocante a cargas, tratamento tanto do escoamento como do abastecimento interno;
• Referenciação dos temas às pautas atuais de transição energética, descarbonização e digitalização;
• Contextualização do setor, talvez inspirado por Ortega Y Gasset (“Eu sou eu e minha circunstância”): ponderação de variáveis conexas como segurança (humana e patrimonial), vulnerabilidades (das infraestruturas) aos eventos extremos e mão de obra (quantidade e qualificação).

A principal inovação desse processo, todavia, foi a explicitação dos problemas enfrentados pelos setores como ponto de partida analítico, problemas, que se imagina, balizarão as próximas etapas do processo (pós consulta pública). Quais sejam, cenário básico escolhido e, na sequência, estabelecimento de indicadores e metas (a serem monitoradas). Certamente um grande avanço em relação a experiências de planos elaborados meramente a partir de intenções e ideias (sem aderência à realidade) ou sincretismo de interesses (nem sempre correlacionados a interesses públicos e/ou nacionais). 

No caso da carga, foram 54 “problemas” identificados: 18 relativos ao escoamento para exportação; 23 ao escoamento para o mercado doméstico; e 13 ao abastecimento interno. Houve 7 no transporte de passageiros: 3 relacionados à saturação de eixos consolidados e 4, à falta de acessibilidade. E 12 problemas abrangentes do transporte: transporte como grande emissor de gases do efeito estufa (GEE); dependência do modo rodoviário; subutilização do modo ferroviário; obstáculos para a expansão da cabotagem; idem para hidrovias; idem para a multimodalidade; baixa qualidade das estradas vicinais; custo logístico para a sociobiodiversidade; depreciação do estoque de capital; falta de segurança pública; falta de mão de obra; vulnerabilidade às mudanças do clima. São 73 “problemas” no total!

Avanços ainda possíveis:

“Avaliação Estratégica do PNL-2050” é título bem apropriado para o material apresentado e base para a consulta pública. Ou seja, trata-se de um rico insumo, mas ainda apenas uma referência para balizar as análises e debates, e a própria elaboração do plano, em si. 

No mais das vezes, os planos brasileiros se atêm ao “o que fazer”. Entre os mais recentes, entretanto, raros são os que também versam sobre o “como fazer” (mesmo que em linhas gerais), atributo inalienável de qualquer instrumento que, efetivamente, possa ser chamado de “plano”. Esse poderia ser mais um avanço do PNL-2050, algo não muito distante, vez que os condicionantes e “obstáculos” sistematizados no material fornecem bases, já mapeiam os pontos que precisarão ser tocados (numa analogia à acupuntura) para viabilização daquilo que vier a ser definido. 

Já de algum tempo passou-se a apresentar o processo de elaboração do PNL (e dos outros planos do setor) como de/em “ciclos”, algo também frisado nessa versão 2050. Curioso é que, como seria desejável e pedagógico, o diagnóstico apresentado não faz uma análise sistemática do ocorrido no ciclo anterior em termos de previsto X realizado. 

Sem qualquer sanha punitiva, mas apenas visando à evolução do processo de planejamento, seria de grande utilidade, p.ex, ver-se explicitada a discrepância no tocante à participação ferroviária na matriz de transportes do PNL-2035 (vigente): “pelo menos” 31%… ou até 43% no Cenário-9; cerca do dobro no percentual atual!

Mais importante que os dados em si, porém, o plano nacional também se ressente de avaliações das causas/razões para tais discrepâncias. A inclusão tanto de uns como de outros no diagnóstico pode ser subsídio precioso, primeiro para maior realismo do “como fazer” e, também, para o estabelecimento de metas mais críveis, objeto da próxima etapa do processo: ainda é factível e pode ser mais um avanço do PNL-2050.

Last but not least, o óbvio: tão ou mais importante que o planejar é o executar. E, a esse respeito, as evidências dos últimos tantos planos, dos inúmeros “projetos” que se arrastam indefinidamente ou não saíram do papel (dos PPTs, dos discursos ou das redes sociais) não são alentadoras: as razões podem ser encontradas entre barreiras culturais, governanças disfuncionais e gerenciamento precário. 

A regulamentação da OIT-169, p.ex, seria essencial para minimizar a imprevisibilidade, principalmente, de projetos greenfield. Uma utilização mais frequente de arranjos institucionais, como a adotada para o Túnel Santos-Guaruja, na linha da “governança interfederativa” (“Estatuto da Metrópole” – Lei nº 13.089/15), poderia reduzir riscos e agilizar projetos que interfaceiam União, estados e municípios. E dado que “corredores de transporte” (Item-3; pg. 10 da “Nota Introdutória – Etapa Diagnóstico”) é pilar central do PNL, que tal cogitar-se do gerenciamento de corredores (ao menos os principais) como o adotado pelo PNL europeu (o TEN-T)? Incidentalmente também com horizonte 2050, o gerenciamento unificado é por ele adotado para cada um dos seus 11 corredores (vide, como ilustração e exemplo, a estrutura/governança do Corredor Reno-Danúbio). Se os adotássemos, aí sim, testemunharíamos avanços a passos largos!

Ah! Tudo isso não poderia ficar para os outros três grupos de planos do PIT (art. 3º), inclusive para não retardar a conclusão do PNL? Sim, talvez em parte. Mas como ele é meio como uma “constituição federal” do PIT, seria oportuno que ao menos diretrizes nesses sentidos já constassem da primeira versão do PNL-2025. Seria um significativo presente neste Natal para a logística brasileira, não?