O único porto concedido do Brasil é um paradigma em construção

A razão de ser dessa autonomia é direta. O Estado concedeu o porto porque reconheceu que as amarras da administração pública — os procedimentos, os controles, os ritmos da burocracia estatal — eram incompatíveis com a eficiência, a agilidade e o dinamismo que uma infraestrutura estratégica exige.

A concessão portuária não é uma invenção recente no Brasil. Já em 1828, D. Pedro I assinou a primeira lei que permitia ao governo contratar empresários privados para construir e explorar obras de navegação — incluindo portos — com direito à cobrança de taxas por prazo suficiente para amortizar os investimentos. O desenho institucional já estava ali, em embrião: delegação, contrato, prazo e reversão ao patrimônio público. Quase dois séculos depois, os fundamentos permanecem surpreendentemente reconhecíveis. É um dado histórico curioso e eloquente: em matéria portuária, o Brasil discutia concessão antes mesmo de consolidar uma administração portuária moderna.

O caso mais emblemático dessa tradição é o Porto de Santos. Antes de se tornar a maior referência logística do país, Santos era um porto marcado por trapiches, pontes precárias, limitações sanitárias e graves dificuldades operacionais. A mudança de escala veio com a expansão cafeeira e com a operação da São Paulo Railway, em 1867, que aproximou o planalto do litoral e impôs ao Império um salto de infraestrutura. 

Em 1886, o governo imperial realizou uma licitação disputada por seis proponentes. O grupo vencedor estruturou a concessão, constituiu a sociedade de propósito específico, assinou o contrato de concessão e que daria origem à Companhia Docas de Santos e construiu, em bases modernas, o primeiro porto organizado do Brasil. A concessão de Santos operou por noventa anos —não foi episódio marginal: foi um experimento institucional de longo curso, com investimentos, expansões e integração ferroviária que transformaram Santos no maior porto da América Latina. Em expansão física e lógica empresarial. Operou por noventa anos e, em 1980, com o término do prazo, o porto retornou ao Estado, e a experiência ficou guardada na memória do setor por mais de quatro décadas — como se devolve ao poder público uma obra que ajudou a transformar a economia nacional.

Em setembro de 2022, o Brasil retomou esse caminho — desta vez com o Porto de Vitória, no Espírito Santo, concedido após processo licitatório estruturado sob o marco regulatório moderno da Lei dos Portos de 2013. A novidade não estava apenas no uso de um instrumento jurídico historicamente conhecido. Estava na escala da delegação: pela primeira vez sob esse marco, um único concessionário privado assumiu a função integral de autoridade portuária de um porto organizado — com os poderes, responsabilidades e riscos correspondentes. Vitória tornou-se, assim, o único laboratório vivo desse modelo no Brasil contemporâneo. Não se trata apenas de uma concessão; trata-se de um teste institucional sobre a capacidade de o país voltar a confiar à iniciativa privada a administração plena de um porto organizado.

Para entender o que está em jogo, é preciso compreender por que o poder concedente fez essa escolha — e porque essa escolha tem raízes históricas mais profundas do que o debate atual às vezes sugere.

A Lei dos Portos de 2013 não impõe um formato único de concessão. Ela abre ao poder concedente a possibilidade de estruturar a exploração das instalações portuárias de diferentes maneiras, a depender da vocação do porto, das condições de mercado e dos objetivos da política pública. No caso de Vitória, os estudos técnicos que fundamentaram o edital apontaram para um modelo de exploração indireta: a concessionária exerce as funções de administração portuária, atrai operadores, celebra contratos de exploração com terceiros — mas não opera diretamente as instalações, nem compete com os operadores que atuam dentro do porto. O contrato de concessão é expresso nessa vedação. Em outras palavras, retomou-se a lógica clássica da autoridade portuária como organizadora do ambiente econômico do porto, e não como competidora dentro dele.

Essa arquitetura carrega uma lógica que precisa ser compreendida em sua inteireza. A própria Lei dos Portos estabelece que os contratos celebrados entre a concessionária e terceiros — inclusive os que tenham por objeto a exploração das instalações portuárias — são regidos pelas normas de direito privado, sem que se estabeleça qualquer relação jurídica entre esses terceiros e o poder concedente. Essa foi uma escolha consciente do legislador, que reconhece na autonomia contratual da concessionária um elemento estruturante do modelo — sem prejuízo das atividades regulatória e fiscalizatória da Agência Nacional de Transportes Aquaviários (Antaq), que a lei igualmente preserva. O ponto é decisivo: a concessão não transfere apenas encargos; transfere, dentro dos limites legais e contratuais, capacidade efetiva de gestão.

A razão de ser dessa autonomia é direta. O Estado concedeu o porto porque reconheceu que as amarras da administração pública — os procedimentos, os controles, os ritmos da burocracia estatal — eram incompatíveis com a eficiência, a agilidade e o dinamismo que uma infraestrutura estratégica exige. A aposta da concessão é precisamente essa: que um administrador privado, com liberdade para tomar decisões empresariais, entregará resultados que a gestão pública direta dificilmente conseguiria. A história portuária brasileira, aliás, oferece bons motivos para essa aposta: por longos períodos, os portos oscilaram entre centralização excessiva, dispersão institucional e sucessivas tentativas de reenquadramento administrativo, do tempo das Mesas de Rendas às autarquias, departamentos e companhias docas.

O contrato de Vitória estabelece dois objetivos permanentes para a administração portuária: racionalização e otimização do porto organizado, com garantia de competição e tratamento isonômico aos usuários. São as balizas que orientam toda a atuação da concessionária — e é sobre elas que o modelo deve ser acompanhado, avaliado e aperfeiçoado ao longo do tempo. Não basta haver investimento; é preciso que o investimento produza eficiência, previsibilidade e ambiente concorrencial minimamente estável.

A Agência Nacional de Transportes Aquaviários (Antaq) tem papel insubstituível nesse processo: o de assegurar que as premissas que fundamentaram a licitação se traduzam em resultados concretos, que a liberdade empresarial da concessionária produza eficiência real e que o ambiente competitivo dentro do porto se fortaleça a cada ciclo contratual. Regulação e autonomia, nesse modelo, não são forças opostas — são parceiras na construção do paradigma que o Brasil escolheu testar em Vitória – são engrenagens complementares de uma mesma construção institucional. O êxito regulatório, aqui, não está em substituir o gestor privado, mas em controlar os limites do modelo sem sufocar a racionalidade que justificou sua adoção.

Se essa liberdade for esvaziada por via regulatória — se cada decisão comercial da concessionária puder ser questionada e revertida por interpretação administrativa —, o modelo perde a substância que o justificou. A concessão passa a ser apenas uma terceirização com outro nome. E o país, mais uma vez, corre o risco de neutralizar uma inovação institucional antes mesmo de extrair dela as lições que pode oferecer.

Os primeiros anos de operação em Vitória produziram dados que o setor acompanha com atenção: crescimento superior a 30% na movimentação de cargas, contra 15% de média nacional; R$ 180 milhões em obras entregues na primeira fase do contrato; previsão de ampliação de 80% na capacidade de movimentação até 2029. Esses números não são argumento em favor de nenhuma empresa específica. São evidência de que o modelo, quando operado dentro de sua lógica, pode produzir os resultados que o poder concedente buscou ao licitar.

Vitória permanece, hoje, como o principal paradigma brasileiro de concessão plena de porto organizado. O governo federal estudou e redesenhou projetos para outros portos, mas o caso capixaba continua sendo a experiência mais acabada desse arranjo institucional. O que se aprender ali — sobre como a autonomia da concessionária convive com a fiscalização regulatória, sobre como os objetivos da concessão se sustentam ao longo do tempo, sobre como o modelo resiste às pressões que inevitavelmente surgem num contrato de longa duração — influenciará as próximas decisões sobre se, quando e em que condições expandir esse formato para outros portos brasileiros.

A Companhia Docas de Santos operou por noventa anos e transformou um atracadouro colonial em potência logística. O Brasil sabe o que uma boa concessão portuária pode construir. A pergunta que o Porto de Vitória coloca não é nova, mas pode ser decisiva para novas concessões de portos organizados: o País está disposto a deixar o modelo amadurecer com a consistência que ele exige?

Beatriz Gallotti escreve quinzenalmente para o BE News, com seus artigos sendo publicados às terças-feiras.